Escrito por Fernando Mânica*
A recente audiência pública realizada na Câmara dos Deputados sobre o Projeto de Lei nº 10.720/2018 recoloca em discussão uma reforma que, em rigor, nunca chegou a se completar. O projeto para atualizar a Lei nº 9.637/1998 trata de temas centrais para o futuro das organizações sociais: critérios de qualificação, celebração dos contratos de gestão, controle, rescisão, prazos, reserva técnica, recomposição econômico-financeira e responsabilidade em caso de inadimplemento do poder público.
Como se sabe, a Lei das Organizações Sociais nasceu no contexto da reforma administrativa da década de 1990, inspirada por uma lógica de gestão pública menos burocrática e mais orientada a resultados. O contrato de gestão foi concebido como instrumento de fomento e execução de atividades de interesse público, com autonomia gerencial da entidade parceira e responsabilização pelo cumprimento de metas pactuadas. Passados mais de 25 anos, contudo, o modelo expandiu-se em estados e municípios sem que a legislação federal acompanhasse a complexidade assumida por sua aplicação prática, especialmente na área da saúde.
Ocorre que a colmatação progressiva das lacunas da Lei nº 9.637/98 ocorreu por meio de interpretações casuísticas, muitas vezes formuladas a partir de categorias incompatíveis com a natureza do contrato de gestão. Daí a importância do PL nº 10.720/2018. Mais do que aperfeiçoar dispositivos legais, ele representa uma oportunidade de preencher vazios normativos com regras que protejam o modelo de seu desvirtuamento e inviabilização.
Processo gradual de desorganização
Ao longo dos últimos anos, consolidou-se um diagnóstico recorrente sobre as organizações sociais: o modelo estaria esgotado ou próximo disso. A conclusão é confortável e, justamente por isso, equivocada. O que se observa não é o fracasso de uma ideia, mas um processo gradual de desorganização, produzido por interpretações e práticas que se afastaram de suas premissas originais e passaram a operar em sentido contrário à sua própria lógica.
A lógica do menor preço foi progressivamente incorporada a um modelo que depende de orçamento tecnicamente dimensionado. O controle passou a se concentrar no detalhe irrelevante, inviabilizando a gestão de custos indiretos e desestimulando qualquer tentativa de melhoria operacional. A alocação de riscos foi distorcida, transferindo às entidades contingências que não lhes pertencem. O passivo gerado na execução deixou de ser considerado no desenho das parcerias e reaparece, de forma crítica, no momento de sua extinção. A obsessão pela competitividade introduziu um novo fator de instabilidade, com a exigência de chamamentos sucessivos e a imposição de prazos artificialmente reduzidos, mesmo em contextos de prestação adequada do serviço.
O efeito acumulado dessas e outras distorções é mais grave do que parece. Não se trata apenas de tornar a execução mais difícil, mas de transformar o contrato de gestão em algo que ele nunca pretendeu ser. O que se tem hoje é um arranjo que exige eficiência gerencial, mas restringe os instrumentos necessários para alcançá-la; que transfere risco, mas não assegura mecanismos de proteção; que impõe instabilidade, mas cobra continuidade; que valoriza a competição formal, mas ignora a qualidade da execução concreta. Não se trata, portanto, de falha de desempenho das entidades, mas de um ambiente institucional que passou a operar contra aquilo que pretende regular.
Serviço público em fragilidade
O ponto central, contudo, não está nas consequências, mas na origem desse processo. Essas distorções não surgiram apenas da prática cotidiana das parcerias, nem decorrem de limitações inevitáveis do modelo. Elas resultam, em grande medida, de uma leitura fiscalista, formalista e imediatista, que no vazio normativo passou a projetar sobre as organizações sociais categorias que lhes são estranhas. Controla-se como se fosse licitação, exige-se como se fosse concessão, opera-se como se fosse administração direta, pune-se como se fosse empresa.
A insistência nessa lógica distorcida tende a produzir um desfecho previsível. Entidades estruturadas, que dependem de estabilidade e autonomia para consolidar processos e investir em qualidade, tendem a se afastar do modelo. Em seu lugar, ganham espaço operadores mais adaptados à lógica formal da disputa, ainda que menos preparados para sustentar a execução no longo prazo. A instabilidade se torna regra, a eficiência se deteriora e o serviço público passa a depender de um equilíbrio cada vez mais frágil.
Resgate de um debate sobre organizações sociais
Há muito a ser revisto. Não a ideia de parceria com organizações sociais, que foi definitivamente incorporada ao ordenamento pátrio desde o julgamento da ADI nº 1.923. A revisão necessária é da forma como o modelo vem sendo compreendido, aplicado e, sobretudo, controlado. A retomada da tramitação do PL nº 10.720/2018 oferece boa oportunidade para enfrentar essa questão com a seriedade que ela exige.
Enquanto essa correção não ocorrer, o debate continuará deslocado — e o modelo seguirá sendo cobrado por resultados que se tornaram incompatíveis com as condições que lhe são impostas. Daí a ideia de volta dos que não foram. A revisão da Lei das Organizações Sociais não resgata um debate superado, mas retoma uma discussão que permaneceu aberta desde a origem do modelo e que agora demanda uma resposta à altura de sua concepção e desenvolvimento.
*Fernando Mânica é advogado, especialista em parcerias no setor de saúde, doutor em Direito do Estado pela USP, procurador do Estado, presidente da Comissão de Direito do Terceiro Setor da OAB-PR e autor de diversos livros, dentre os quais ‘‘Fundamentos de Direito do Terceiro Setor’ (2022) e ‘Instituições do Terceiro Setor’ (2022).
Artigo originalmente publicado no site Consultor Jurídico: https://www.conjur.com.br/2026-mai-02/a-volta-dos-que-nao-foram-o-pl-10-720-2018-e-a-essencia-dos-contratos-de-gestao/
